da: ufficio stampa giunta regionale Emilia-Romagna

Gazzolo e Donini: “Regole condivise e contratti come utili strumenti per rispondere alle esigenze dei territori e cittadini”

Prevenire il deterioramento delle acque, ridurre i rischi conseguenti alle alluvioni, tutelare e valorizzare il paesaggio con regole e modalità di lavoro comuni e chiare. Sono gli obiettivi della “Carta nazionale dei contratti di fiume” cui ha aderito, insieme ad altre, anche la Regione Emilia-Romagna.
La Carta, condivisa e ratificata nel corso del “VI Tavolo nazionale dei contratti di fiume” il 3 febbraio 2012, rappresenta la base per condividere un unico modello di pianificazione e gestione delle risorse fluviali e identifica nei contratti di fiume la migliore forma di programmazione negoziata e partecipata, in grado di conciliare gli interessi pubblici e privati presenti sui territori fluviali.
“Si tratta di accordi volontari che possono essere siglati tra Enti pubblici, privati e associazioni per perseguire il contenimento del degrado eco-paesaggistico e la riqualificazione fluviale”, sottolineano gli assessori alle Politiche ambientali e alla Difesa del suolo Paola Gazzolo e alle Infrastrutture e Programmazione Territoriale Raffaele Donini. “Con l’adesione alla Carta anche l’Emilia-Romagna condivide i principi e le regole in essa contenuti ed esprime la volontà di portare avanti i contratti come utili strumenti di cooperazione e condivisione tra diversi livelli di governo in relazione alle esigenze dei territori e in risposta alle aspettative dei cittadini”.
Di seguito la “Carta nazionale dei contratti di fiume”:

Carta Nazionale dei Contratti di Fiume:
Premessa:
Il World Water Forum definisce, già nel 20001, i Contratti di fiume come forme di accordo che permettono di “adottare un sistema di regole in cui i criteri di utilità pubblica, rendimento economico, valore sociale, sostenibilità ambientale intervengono in modo paritario nella ricerca di soluzioni efficaci per la riqualificazione di un bacino fluviale”. Era già allora acquisita la consapevolezza che il traguardo di un simile obiettivo richiede uno sforzo di natura non solo istituzionale, ma anzitutto culturale, affinché le acque, non solo i fiumi ma anche gli ambienti acquatici e, più in generale, i territori dei bacini possano essere percepiti e governati come “paesaggi di vita”2.
Questo approccio culturale trova riscontro sia nelle politiche del Parlamento Europeo sulle risorse idriche3, che, in campo internazionale, dalle Nazioni Unite. Queste ultime eleggono infatti il bacino idrografico quale unità di riferimento per le politiche di sostegno alla biodiversità4.
Inoltre, i Contratti di fiume fanno propri i principi comunitari di partecipazione democratica alle decisioni, che costituiscono l’asse portante del recente Trattato di Lisbona: quali processi partecipati territoriali colgono appieno quella “dimensione regionale e locale” che l’Unione Europea intende indagare con le consultazioni e riflettere nelle proprie proposte legislative5.
Che cos’è il contratto di fiume?
I Contratti di fiume possono essere identificati come processi di programmazione negoziata e partecipata volti al contenimento del degrado eco-paesaggistico e alla riqualificazione dei territori dei bacini/sottobacini idrografici. Tali processi si declinano in maniera differenziata nei diversi contesti amministrativi e geografici in coerenza con i differenti impianti normativi, in armonia con le peculiarità dei bacini, in correlazione alle esigenze dei territori, in risposta ai bisogni e alle aspettative della cittadinanza.
In un sistema di governance multilivello, dunque, i Contratti di fiume si configurano come processi continui di negoziazione tra le Pubbliche Amministrazioni e i soggetti privati coinvolti a diversi livelli territoriali e si sostanziano in accordi multisettoriali e multiscalari caratterizzati dalla volontarietà e dalla flessibilità tipiche di tali processi decisionali.
I Contratti di fiume non hanno un termine temporale prefissato, ma restano in essere fino a che rimane viva la volontà di aderire all’accordo da parte degli attori.
Il cuore propulsivo di processi di tal fatta è la ricostruzione di una visione condivisa del bacino idrografico. Tale rappresentazione deve essere capace di guidare i sottoscrittori del contratto ad elaborare un progetto coerente con le reali potenzialità che il territorio esprime.
1 riferimento biblio.
2 Integrated Water Resource Management (Jønch-Clausen and Fugl, 2001).
3 Risoluzione del Parlamento Europeo sulle risorse idriche (2009): «Il ciclo dell’acqua fa della terra un unico grande bacino idrografico. E il bacino idrografico in cui ognuno di noi vive è il contesto della nostra pratica”
4 Unep, Global Biodiversity Strategy: Guidelines for Action to Save, Study and Use Earth’s Biotic Wealth Sustainably and Equitably: “Un bacino idrografico è un territorio i cui limiti non sono i confini politici, ma quelli geografici degli ecosistemi e sociali delle comunità umane insediate: abbastanza ampia per tutelare l’integrità degli ecosistemi e abbastanza piccola perchè le comunità la considerino casa propria”
5 Trattato di Lisbona – Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (dicembre 2009).
La comunità è chiamata a elaborare una visione condivisa facendo emergere i conflitti, gli interessi, ma anche le vocazioni territoriali e le capacità di “fare sistema”, promuovendo il dialogo tra i soggetti a vario titolo portatori di interesse e l’integrazione dei diversi strumenti di programmazione, di pianificazione territoriale e di tutela ambientale
I Contratti di fiume tracciano il percorso per ‘restituire i corsi d’acqua al territorio e il territorio ai corsi d’acqua’.
I principi ispiratori
Sussidiarietà orizzontale e verticale:
Nei Contratti di Fiume il coordinamento tra attori istituzionali si sviluppa in due diverse forme, una di carattere orizzontale, ovvero tra soggetti istituzionali di pari livello, ma che operano in differenti aree territoriali e/o in ambiti di competenza eterogenei; una di carattere verticale, cioè tra autorità che esercitano i propri poteri su scale territoriali di diversa ampiezza.
Il coordinamento orizzontale presuppone innanzitutto che, su scala locale, si diffondano forme efficaci di collaborazione tra amministrazioni e cittadini, loro associazioni o categorie; il coordinamento verticale si basa sul principio di sussidiarietà tra istituzioni (Comuni, Comunità Montane, Parchi, Province, Regioni, Autorità di bacino/distretto, Stato, Unione Europea), anche con modalità che coinvolgano contestualmente più livelli territoriali superando le difficoltà talora indotte dalla frammentarietà delle competenze istituzionali e territoriali.
Sviluppo locale partecipato:
Un processo di governance delle trasformazioni dei territori dei bacini idrografici che faccia riferimento ad un approccio eco-sistemico deve fare leva sulla responsabilità della società insediata, che riconosce nel bacino la matrice della propria identità culturale. Da tale riconoscimento scaturiscono comportamenti e volontà di azioni condivise di riqualificazione e valorizzazione, a partire dalle risorse idriche.
Per raggiungere in modo efficace gli obiettivi di valorizzazione e di tutela – così come indicati nella Direttiva 2000/60 CE che identifica nel prioritario e fondante ricorso alla partecipazione l’unica modalità di interrelazione capace di cogliere l’identità territoriale e trasferirne i caratteri distintivi nelle scelte strategiche di sviluppo locale – è irrinunciabile la qualità partecipativa dei processi.
Sostenibilità:
Attraverso questi processi di programmazione negoziata si possono identificare percorsi di riqualificazione territoriale capaci di perseguire il cosiddetto “equilibrio delle tre E” (ecologia, equità, economia): le comunità insediate definiscono in modo condiviso le misure per la riqualificazione dei territori “[…] senza minacciare l’operabilità dei sistemi naturale, edificato e sociale da cui dipende la fornitura […] dei servizi ambientali, sociali ed economici”6.
Gli obiettivi:
I Contratti di fiume, attraverso l’integrazione delle politiche e stimolando la capacità di cooperazione e di condivisione tra diversi livelli di governo e tra diversi soggetti dello stesso livello, perseguono molteplici obiettivi: sicurezza, mitigazione e prevenzione dei rischi, riequilibrio ambientale e valorizzazione paesaggistica, uso sostenibile delle risorse, fruizione turistica sostenibile, diffusione della cultura dell’acqua,
6 (1994, International Council for Local Environmental Initiatives)
A compimento, questi processi partecipativi permettono il consolidarsi della governance entro l’intera estensione di un bacino ove la messa a sistema di azioni per la mitigazione del rischio idraulico sono integrate con la tutela e la valorizzazione del bene fluviale, delle condizioni di fruibilità, degli ecosistemi, dei luoghi storico-culturali presenti, della biodiversità, delle risorse idriche sia superficiali che sotterranee e così via.
La creazione di una vision condivisa permette di guidare il processo verso una gerarchizzazione degli obiettivi e il riorientamento delle programmazioni e delle risorse finanziarie, anche in ragione del comune riconoscere che il territorio non è un unicum omogeneo, ma si declina in numerose caratteristiche strutturali, che esprimono diversi bisogni e funzioni.
I Contratti di fiume stimolano così la progettualità territoriale dal basso, perché coinvolgono le comunità nella valorizzazione del proprio territorio, promuovendo azioni dirette e concrete dalle varie componenti della società e dalle istituzioni.
Le modalità del processo:
Le fasi:
Dall’analisi critica delle diverse esperienze di Contratto di Fiume già avviate possono essere riconosciute alcuni fasi comuni che costituiscono nodi peculiari del processo di programmazione negoziata. Tali fasi, di seguito descritte, non rappresentano un unico modello di processo valido per tutte le diverse realtà territoriali e amministrative che oggi e in futuro si cimenteranno in tali accordi, quanto piuttosto una struttura di percorso da modellare a seconda delle rispettive esigenze.
Animazione e costruzione della rete: si costituisce una rete di attori locali accomunati innanzitutto dalla volontà di dialogare per il perseguimento di obiettivi comuni volti alla riqualificazione dei territori fluviali.
Definizione di regole e strumenti: gli attori del processo si dotano di regole e strumenti condivisi per la gestione del processo la cui efficienza ed efficacia è tanto maggiore quanto più ampia è la capacità degli attori di definirne congiuntamente la struttura.
Costruzione della vision e scelta degli obiettivi prioritari condivisi: si elabora una rappresentazione condivisa del territorio allo stato attuale che consenta il passaggio alla visione di un progetto di territorio coerente con le reali opportunità e potenzialità che questo esprime. Si declinano obiettivi di tutela e riqualificazione territoriale, definendo adeguate azioni progettuali. La partecipazione al processo deve essere stimolata da una costante animazione territoriale praticata a vari livelli dai diversi soggetti partecipanti, ognuno secondo le proprie capacità e funzioni.
Formalizzazione dell’accordo: gli attori sottoscrivono un patto, nella forma che meglio risponde alle loro esigenze, e danno forma contrattuale al percorso fino a quel momento intrapreso e a quello da intraprendere per il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Attuazione e monitoraggio delle performance: nel rispetto dei principi ispiratori sopradescritti, gli attori mettono in atto tutte le strategie e le azioni delineate nell’accordo valutando progressivamente i risultati raggiunti ed eventualmente ridisegnando il percorso stesso al fine di migliorarne le performance (il processo deve mantenere sufficiente flessibilità per essere in grado di adattarsi alle esigenze emergenti).
Durante l’intero percorso si sviluppano parallelamente due attività trasversali e continue strettamente legate tra loro: attività di comunicazione e di formazione.
Comunicazione: la partecipazione territoriale si anima anche attraverso attività di comunicazione in senso stretto che siano capaci da un lato di stimolare l’interesse di nuovi potenziali partecipanti al processo e dall’altro lato di dare visibilità e riconoscimento alle azioni, anche e soprattutto locali, che possono così essere meglio conosciute nella loro valenza strategica. Inoltre, la diffusione di informazioni relative allo stato di avanzamento e attuazione del processo risponde ad una logica di trasparenza e pubblicità che deve necessariamente caratterizzare percorsi di questo genere.
Formazione: i processi di policy-making attivati possono essere considerati come forme di apprendimento, finalizzate a individuare linee d’azione possibili in contesti territoriali e amministrativi anche estremamente complessi e frammentati. Le Amministrazioni coinvolte devono mettere in bilancio risorse (finanziarie e tecniche) adeguate poiché occorre sviluppare una molteplicità di attività correlate, tutte riconducibili all’aspetto formativo: attività culturali, perchè acque e suoli siano nuovamente considerati risorse fondamentali per una rinnovata fase di civilizzazione; attività di training, perchè ogni cittadino, a cominciare dalla PA, acquisisca le conoscenze e si appropri delle esperienze necessarie; attività di ricerca, perchè si facciano fruttare i patrimoni di studi pregressi e si sviluppino studi da progettare ad hoc; attività di scambio di pratiche e di esperienze e così via.
Le regole:
Per poter attivare, sviluppare e rendere operativi i Contratti di fiume è necessario che i partecipanti al processo osservino delle regole condivise, definite dagli attori stessi quali “cardini operativi” sui quali basare la collaborazione territoriale. Fra queste, per il successo del percorso, non dovrebbero mancare innanzitutto la consapevole adesione volontaria, la partecipazione attiva di ogni attore, la trasparenza del processo decisionale, l’inclusione di tutti i soggetti che esprimono volontà di partecipazione, la leale collaborazione e la corresponsabilità tra i sottoscrittori del Contratto.
Gli strumenti:
I Contratti di fiume si devono dotare di strumenti appropriati per garantire l’operatività e il raggiungimento degli obiettivi prefissi. Nella “cassetta degli attrezzi” dei CdF non devono mancare: strumenti di rappresentazione dei territori (cartografici, narrativi etcc.) capaci di fornire una lettura interpretativa degli aspetti valoriali, delle minacce, delle opportunità presenti e possibili future; strumenti operativi per la programmazione delle azioni da sviluppare sul territorio per il raggiungimento degli obiettivi condivisi; strumenti di monitoraggio della performance e dell’efficacia del processo, che possano rilevare eventuali criticità e suggerire un’adeguata ridefinizione del percorso, strumenti di comunicazione e formazione
Inoltre, nel policy-making di bacino va ampiamente valorizzata la cultura strategica della VAS per la sicura integrazione degli obiettivi ambientali nella programmazione: la valutazione della sostenibilità delle scelte locali rispetto all’ambito di bacino/sottobacino; l’assunzione di obiettivi ed azioni coerenti tra loro ed integrati con le politiche territoriali e settoriali; il consolidamento di razionalità dei contenuti delle Intese e Accordi istituzionali; la condivisione delle conoscenze; il rafforzamento dell’organizzazione dei processi partecipativi nella varie fasi (dall’identificazione dei target, all’elaborazione delle vision, al monitoraggio dei programmi).
L’aspetto finanziario:
Gli obiettivi condivisi devono essere perseguiti con un programma di azioni economicamente e finanziariamente realizzabile, e per questo deve: misurarsi concretamente con il sistema delle risorse date, individuando economie di scala frutto di nuove possibili sinergie tra i soggetti che partecipano al patto; risultare coerente con gli strumenti di programmazione finanziaria nazionale ed europea e con lo scenario di sviluppo territoriale complessivo, frutto spesso di processi non
dipendenti dalle scelte della Pubblica amministrazione; valutare gli impatti delle trasformazioni territoriali programmate in termini di costi e benefici per la collettività.
Fattibilità, processualità/tempistica e flessibilità sono tre elementi che necessariamente devono caratterizzare l’attuazione dei Contratti di fiume, vista la complessità delle trasformazioni territoriali che vengono interessate e la molteplicità degli attori che vengono coinvolti. La fattibilità deve essere:
– finanziaria: devono essere studiati i fabbisogni finanziari delle diverse azioni programmate per tutto l’arco temporale interessato dalla loro realizzazione; devono essere definite le fonti di finanziamento e i tempi in cui queste si rendono disponibili per la copertura del fabbisogno;
– economica: occorre valutare i costi della realizzazione delle singole azioni e attività, stimandone la quota per anno. Per contro, occorre ragionare sui ricavi, sulla diminuzione di sprechi, e su una stima della dimensione economica dei benefici diretti e indiretti indotti dalla realizzazione di un programma composito di azioni.
Nella valutazione di fattibilità economica è necessario includere considerazioni su costi e benefici collettivi e sociali nonché un coordinamento costante con le altre trasformazioni che nel frattempo possono caratterizzare i territori coinvolti (integrazione delle risorse).
Riferimenti normativi:
I Contratti di fiume si ispirano nei loro elementi fondanti alla Direttiva Quadro 2000/60/CE, che prefigura politiche sistemiche di riqualificazione delle acque superficiali e sotterranee, creando obiettivi comuni con altre normative europee che promuovono l’utilizzo di strumenti di governance e sussidiarietà per attuare le politiche ambientali, quali: la Direttiva Habitat 92/42/CEE, che prevede la creazione di una Rete ecologica europea; la Direttiva 2007/60/CE, relativa alla gestione del rischio alluvioni, e la Proposta di Direttiva Quadro per la Protezione del Suolo, SFD – Soil Framework Directive, avente l’obiettivo di “proteggere il suolo dall’erosione e dall’inquinamento”.
A livello nazionale, i riferimenti sono costituiti dal D.Lgs 152/2006, che si configura come normativa quadro sull’Ambiente, e dal Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/2004 e successive modifiche).
Nel D.Lgs. 42/2004 il concetto di tutela trova un’adeguata collocazione nella previsione che il Piano Paesaggistico possa salvaguardare il paesaggio sia sotto il profilo della sua rilevanza naturalistica ed ambientale, sia come paesaggio artificiale, opera dell’uomo; prevede inoltre che le Regioni possano individuare gli ambiti fluviali di bacini/sottobacini come ambiti/aree da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e utilizzazione.
Nella parte III del D.Lgs 152/2006 riguardante “i distretti idrografici e i servizi idrici ad uso civile”, si ripristina l’integrazione tra difesa del suolo e tutela delle acque, riprendendo un concetto cardine della legge 18 maggio 1989 n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo); l’ispirazione di fondo é quella di “coordinare, all’interno di un’unità territoriale funzionale, il bacino idrografico inteso come sistema unitario, le molte funzioni settoriali della difesa del suolo, recuperando contribuiti tipici di altre competenze di intervento pubblico di tutela ambientale.”